2015年行程過(guò)半，半年內(nèi)PPP模式在各地風(fēng)生水起，各省市推出的PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）項(xiàng)目已經(jīng)高達(dá)2萬(wàn)多億元的規(guī)模。在這股熱潮中，泡沫與亂象兼有，而財(cái)政部最近也頻繁發(fā)聲闡述PPP的深層次意義。
與此同時(shí)，PPP項(xiàng)目正迎來(lái)一輪大清查。財(cái)政部6月26日印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱57號(hào)文），其中明確規(guī)定，嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。
這意味著，不符合要求將無(wú)法獲得財(cái)政補(bǔ)貼，也不會(huì)被即將成立的PPP基金視為潛在的合作對(duì)象，57號(hào)文的出臺(tái)表明財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目的要求正越來(lái)越嚴(yán)格。
PPP落地面臨6道坎
經(jīng)過(guò)近2年的實(shí)踐和探索，PPP模式在我國(guó)的推廣速度很快。記者獲悉，財(cái)政部正組織開(kāi)展第二批示范項(xiàng)目評(píng)選工作，嚴(yán)格篩選出適宜采用PPP模式的項(xiàng)目。此前，財(cái)政部評(píng)選出了首批30個(gè)、總投資額1800億元的示范項(xiàng)目，旨在形成“樣本”和“標(biāo)桿”，發(fā)揮示范效應(yīng)。
由于PPP落地存在種種困難，財(cái)政部正在對(duì)各地的示范項(xiàng)目進(jìn)行督導(dǎo)并加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持。在最新舉辦的第12次文津圓桌閉門研討會(huì)上，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞表示，從各地反饋的情況看，推廣PPP面臨六大困難：
一是觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難。部分地方認(rèn)識(shí)不夠全面，把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，將推廣PPP當(dāng)做又一次“甩包袱”，沒(méi)有放到營(yíng)造良好的政策環(huán)境上，把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)監(jiān)管上。面對(duì)這一創(chuàng)新理念，部分地方甚至在推廣PPP中存在畏難情緒。
二是規(guī)范推廣運(yùn)用難。在當(dāng)前財(cái)政收支矛盾較為突出的情況下，一些地方將PPP簡(jiǎn)單等同于新的融資渠道，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將部分項(xiàng)目包裝成PPP模式。
三是社會(huì)資本尋求難。社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)，參與PPP項(xiàng)目的積極性不高，主要是個(gè)別地方政府契約意識(shí)薄弱影響了社會(huì)資本積極性，同時(shí)，地鐵、軌道交通等部分領(lǐng)域市場(chǎng)化程度不高，有實(shí)力、具備對(duì)外投資運(yùn)營(yíng)實(shí)力的社會(huì)資本十分有限。
四是工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難。相關(guān)部門在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃等方面，形成了固化的行業(yè)運(yùn)作思路和習(xí)慣，PPP作為一項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)施時(shí)難度和阻力很大。
五是操作實(shí)施過(guò)程難。地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，又缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對(duì)不足，在項(xiàng)目談判的過(guò)程中，甚至難以與社會(huì)資本（特別是境外資本）“在一個(gè)平臺(tái)上對(duì)話”。
六是融資渠道通暢難。目前，PPP項(xiàng)目融資主要依靠銀行貸款，銀行對(duì)項(xiàng)目資本金比例要求較高并需提供擔(dān)保，難以實(shí)現(xiàn)無(wú)追索或有追索的項(xiàng)目融資，融資成本較高。
中交建總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安告訴記者，PPP雖然是政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但最終往往是作為弱勢(shì)群體的社會(huì)資本承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)。盡管57號(hào)文明確項(xiàng)目采購(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，但非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和傳統(tǒng)的BT項(xiàng)目之間嚴(yán)格的區(qū)分、非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)核心是什么等等概念還需要政府文件進(jìn)一步明確。
多舉措規(guī)范管理PPP
57號(hào)文明確，項(xiàng)目示范是財(cái)政部門規(guī)范推廣PPP模式的重要抓手。各級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)加強(qiáng)示范項(xiàng)目的組織領(lǐng)導(dǎo)，配備必要的業(yè)務(wù)骨干人員，保證各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。
財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心副主任焦小平認(rèn)為，2014年起財(cái)政部主導(dǎo)推進(jìn)的PPP工作，是一項(xiàng)綜合性改革措施，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、公共產(chǎn)品供給管理體制改革和投融資體制改革。它從治理和管理兩個(gè)層面來(lái)考慮，更強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、整體性、結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)價(jià)。
據(jù)悉，財(cái)政部目前正多舉并進(jìn)“真刀實(shí)槍”推進(jìn)具體工作，著重在“快”字、在“實(shí)”字上做文章。一方面財(cái)政部加快完善制度建設(shè)，抓緊制定PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法，制訂PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同范文和分行業(yè)合同，做好PPP立法準(zhǔn)備工作；另一方面，健全政策扶持體系，研究設(shè)立中國(guó)PPP融資支持基金，研究出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”措施，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法、稅收優(yōu)惠政策；此外，還大力開(kāi)展項(xiàng)目示范工作，對(duì)首批示范項(xiàng)目進(jìn)行督導(dǎo)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資?；I備第二批備選的PPP示范項(xiàng)目；并且注重打造PPP綜合信息平臺(tái)，推進(jìn)專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作。
在財(cái)政部大力推動(dòng)下，地方政府和各級(jí)財(cái)政部門陸續(xù)公布擬實(shí)施PPP項(xiàng)目名單，涵蓋交通、市政、醫(yī)療、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域，預(yù)計(jì)總投資近2萬(wàn)億元。
為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目，財(cái)政部協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門，整合政策資源，以資金為抓手，推進(jìn)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目推介工作；推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特點(diǎn)的信貸評(píng)審方式，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司、社會(huì)保險(xiǎn)資金為PPP模式提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金來(lái)源；完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策，出臺(tái)首批PPP項(xiàng)目資金性支持政策，探索建立PPP資金支持政策有效形式，支持符合條件的項(xiàng)目申請(qǐng)保障性安居工程貸款貼息等政策支持。
不過(guò)，在業(yè)界看來(lái)，PPP項(xiàng)目的規(guī)范化還需要更多的綜合配套政策支持，如涉及稅收、銀行、國(guó)土等部門。
6月1日起正式施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中，將能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程五大行業(yè)確定為特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，明確了創(chuàng)新金融服務(wù)模式、政府承擔(dān)違約責(zé)任以及減少PPP項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)。
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院副院長(zhǎng)王守清告訴記者，“做PPP必須實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)之間真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，由最有能力管理某風(fēng)險(xiǎn)的那方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)物有所值。”
