推進國企混合所有制改革，必須界定不同國企的功能，推動國企實施分類改革治理。不同類型的國有企業(yè)屬性不同，目標不同，在市場經(jīng)濟中扮演著不同的角色，分類改革的思路，既強調(diào)了國有企業(yè)的盈利性，又兼顧了國有企業(yè)的公共性，在功能分類的基礎(chǔ)上進行分類監(jiān)管，有利于進一步增強國有資產(chǎn)監(jiān)管的針對性和有效性，同時也有利于國有經(jīng)濟的發(fā)展和國民福利的提高。根據(jù)不同國企的業(yè)務(wù)性質(zhì)和承擔的功能，可以劃分如下三大類型。

第一類是由國家產(chǎn)業(yè)政策所確定，承擔國家交予的保障性、公益性的業(yè)務(wù)，比如中儲糧、中儲棉，此類具有保障國計民生的國企，再比如提供公交、地鐵、環(huán)衛(wèi)、國防設(shè)施、公共衛(wèi)生保健、義務(wù)教育類等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國企。

由于保障性的國有企業(yè)和公益性的消費具有非競爭性和非排他性，容易出現(xiàn)外部性和搭便車行為，私人企業(yè)不愿意進入，因此公共產(chǎn)品和公共服務(wù)必須由國有企業(yè)提供。此類保障性和公益性較強的企業(yè)，國家應(yīng)該保持絕對的控制力，國有資本絕對控股。

第二類是處于自然壟斷和部分資源性行業(yè)的適度經(jīng)營性國有壟斷企業(yè)。如輸電、管道燃氣、自來水、鐵路運輸、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這類自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模報酬遞增的特征，應(yīng)當主要以公共績效同時輔之以財務(wù)績效進行評價；部分資源型壟斷國有企業(yè)應(yīng)由市場供求狀況來決定價格，以反映資源的稀缺性，但國家必須利用稅收和相關(guān)法律法規(guī)來保證公平和防止過度開發(fā)，以保證資源的有效利用。此類企業(yè)，應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的服務(wù)、技術(shù)和安全標準，國家應(yīng)保持一定的控制力，國有資本優(yōu)勢控股。

第三類是競爭性國有企業(yè)。包括制造業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等，是私人資本大量存在的領(lǐng)域。對于競爭性行業(yè)的國企，可以將其推向市場，實現(xiàn)資本的合理流動，但也并非意味著國有資本要完全退出。在競爭性行業(yè)保留部分國有資本，主要基于以下幾個考慮。

首先，實現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟的職能。政府為了實現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟的目標和發(fā)展規(guī)劃，需要部分國有企業(yè)分布在一些對經(jīng)濟發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的競爭性行業(yè)，并保持一定的控制力。

其次，維護經(jīng)濟穩(wěn)定。中國還處于向成熟市場經(jīng)濟的過渡階段，市場發(fā)育程度還不充分，私人資本力量有限，國有企業(yè)還有必要保留一部分在競爭性行業(yè)中以維護經(jīng)濟穩(wěn)定，避免過快退出給經(jīng)濟帶來的影響。

第三，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

根據(jù)功能分類實施混合所有制改革。公益性國有壟斷企業(yè)被賦予強制性社會公共目標，不以盈利為目的，其績效衡量標準應(yīng)是公共績效，即向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是對其進行評價的依據(jù)；適度經(jīng)營性國有壟斷企業(yè)，包括自然壟斷性和部分資源壟斷性國有企業(yè)，以社會公共性目標為主，經(jīng)濟目標居次；而競爭性國有企業(yè)，則以利潤最大化為首要目標。

另外，我們也需關(guān)注深化混合所有制改革的措施和步驟。

一是確定可供混合的產(chǎn)業(yè)準入負面清單。深化國企改革并不是要把國有企業(yè)全部民營化、私有化，而是通過產(chǎn)權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，來促進國有企業(yè)體制機制的轉(zhuǎn)換，增強國企的活力與競爭力。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟必須制定出統(tǒng)一的、相對清晰的負面清單。

二是選擇國企改革的混合模式。隨著本輪國企改革和混合所有制改革的大力度的推進，未來改革的方式應(yīng)該會更加多樣化，改革將向縱深發(fā)展。除了繼續(xù)推動并購重組和引入戰(zhàn)略投資者之外，國企集團的整體上市將會成為混合所有制改革的重要方式之一。而管理層和員工持股也可能逐步推廣，成為混合所有制改革的一種方式。

三是允許非公有經(jīng)濟進入混合所有制的模式。非公經(jīng)濟主體進入國有企業(yè)，實現(xiàn)混合所有制可以有多種模式。比如可通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、融資租賃、收購閑置資產(chǎn)等形式參與國有企業(yè)重組上市或國有控股上市公司增發(fā)股票。同時，非公經(jīng)濟主體可以與國有資本共同出資設(shè)立股權(quán)投資基金，通過股權(quán)投資基金參與國有企業(yè)改制上市、重組整合、企業(yè)并購，共同投資戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新性和孵化期等高收益、高風險業(yè)務(wù)。

另外，非公經(jīng)濟還可以參與國有企業(yè)改革發(fā)展，如非公經(jīng)濟參與國有企業(yè)重大改制重組、重大改革創(chuàng)新、重要產(chǎn)業(yè)提升及重點關(guān)閉退出等項目。

四是加強混合所有制企業(yè)的治理，這里包括深化完善國企法人治理結(jié)構(gòu)、推進董事會改革，建立市場化的選人用人機制以及完善管理和經(jīng)營者激勵約束機制。