歷經(jīng)多次延期，到今年10月北京汛期結(jié)束時(shí)，以中線工程輸水抵達(dá)北京為標(biāo)志，延宕十余載的南水北調(diào)一期東、中兩線主體建設(shè)工程，即將正式竣工。

“調(diào)水應(yīng)是最后手段”

——專訪中國(guó)工程院院士王浩

這項(xiàng)迄今為止全球規(guī)模最大、建設(shè)期可能延綿半個(gè)世紀(jì)的水資源利用工程，一直面臨“調(diào)得來(lái)、用不好”，“大調(diào)水、大浪費(fèi)”的質(zhì)疑。

工程動(dòng)工前，時(shí)任水利部部長(zhǎng)的汪恕誠(chéng)已對(duì)本刊記者預(yù)判：“南水北調(diào)的成敗，不在建設(shè)得怎么樣，而在將來(lái)的管理。各方爭(zhēng)議的關(guān)鍵，也是害怕用不好。”

工程通水后如何運(yùn)營(yíng)，考驗(yàn)即將開始。據(jù)本刊記者調(diào)查了解，涉及工程運(yùn)營(yíng)體制、機(jī)制、環(huán)境保護(hù)等一系列相關(guān)問(wèn)題，情況可能無(wú)法令人樂(lè)觀。

這一方面源自南水北調(diào)工程的體量及規(guī)模實(shí)在太大。誠(chéng)如國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦主任鄂竟平所言，“三峽工程規(guī)模再大，也就一個(gè)點(diǎn)，而南水北調(diào)僅東中一線工程就穿越八個(gè)省，利益關(guān)系復(fù)雜，管理起來(lái)不簡(jiǎn)單。”

另一方面，這也與南水北調(diào)工程所植根的水利及水資源管理體系息息相關(guān)。國(guó)內(nèi)跨流域調(diào)水工程大都實(shí)行統(tǒng)一管理、政府定價(jià)及補(bǔ)貼。南水北調(diào)工程獨(dú)特的建設(shè)管理體制嘗試，決定了其在實(shí)際運(yùn)行中無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，只能自辟蹊徑。

這種獨(dú)特的“準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”，與目前改革才剛剛開始、諸多制度都尚未完善的水利及水資源管理體系間的對(duì)接，過(guò)程必定艱難。

為避免“雙輸”結(jié)局——南水北調(diào)工程既無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身良性運(yùn)行，亦無(wú)法合理有效地為北方受水區(qū)提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展所亟需的水資源——有兩個(gè)核心問(wèn)題亟待回答：首先，準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的這種混搭定位，在面對(duì)輸水價(jià)格制定這類具體問(wèn)題時(shí)，如何結(jié)合二者之長(zhǎng)而非之短？其次，建設(shè)與管理、中央與地方、工程與資產(chǎn)等多重利益關(guān)系，又該由誰(shuí)且如何進(jìn)行權(quán)衡與協(xié)調(diào)？

在此建設(shè)即將完工之際，形勢(shì)倒逼體制建設(shè)的趨勢(shì)，能否在南水北調(diào)工程的運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域內(nèi)形成，各方拭目以待。

——編者

不按成本定價(jià)，有悖于南水北調(diào)準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制定位初衷，工程無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)，亦不利節(jié)水；按成本定價(jià)，則有很大可能將高于受水區(qū)現(xiàn)行水價(jià)，難有銷路

水價(jià)“并軌”難題

作為其唯一盈利途徑，南水北調(diào)一期工程調(diào)水成本多少、水價(jià)如何確定，是這項(xiàng)工程進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，最核心的問(wèn)題之一。

但直到東線開始運(yùn)營(yíng)、中線也即將通水之際，除一些原則性規(guī)定外，答案仍未出現(xiàn)。“南水北調(diào)水價(jià)既算不清楚，也沒人去算。”一位了解決策過(guò)程的研究人員如此形容。

今年2月初國(guó)務(wù)院公布《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）之前，各方仍對(duì)答案揭曉均抱以期待。最終，在這份堪稱南水北調(diào)運(yùn)行綱領(lǐng)的文件中，也只是重申了工程規(guī)劃時(shí)已確定的“兩部制”水價(jià)原則。核心細(xì)節(jié)，仍待有關(guān)部門另行規(guī)定。

南水北調(diào)工程獨(dú)特的“混搭”定位，及由此產(chǎn)生的與現(xiàn)有體制的銜接困難，是局面棘手的重要原因。

中國(guó)以往的水利工程主要由政府投資并彌補(bǔ)供水成本。結(jié)果是一方面水資源緊張，另一方面用水效率不高。為破除窘境，亦因彼時(shí)財(cái)政困難，南水北調(diào)工程采取了全新的融資建設(shè)格局。在此基礎(chǔ)上，其被定性為經(jīng)營(yíng)型及公益性結(jié)合的“準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”水利工程，由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作，企業(yè)化管理，用水戶參與。希望實(shí)現(xiàn)供水經(jīng)濟(jì)、高效、可持續(xù)利用。

今年“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、南水北調(diào)辦原主任張基堯?qū)@種體制下的水價(jià)闡釋了三項(xiàng)原則：一、要保障老百姓用上水，否則工程初衷達(dá)不到；二、太低不利于節(jié)水，還會(huì)加重污染；三、與利益相關(guān)者充分協(xié)商。

以此為基礎(chǔ)，水資源要找到“準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”下體現(xiàn)公益性與市場(chǎng)化定價(jià)的平衡點(diǎn)，仍不簡(jiǎn)單。對(duì)其運(yùn)營(yíng)水價(jià)來(lái)說(shuō)，改革對(duì)舊體制的兩個(gè)核心問(wèn)題是否觸及，將十分關(guān)鍵：其一，工程對(duì)農(nóng)業(yè)和環(huán)境供水造成的虧損，是否有政策性的補(bǔ)償渠道及方式？

這個(gè)問(wèn)題也導(dǎo)致了對(duì)南水北調(diào)工程定位的爭(zhēng)議：一方認(rèn)為，工程每年都應(yīng)按規(guī)劃調(diào)水，否則就是失敗，無(wú)法維持正常運(yùn)營(yíng)。

另一方則堅(jiān)持，南水北調(diào)工程的真正目的不在于調(diào)多少水，而是大幅提高受水區(qū)的供水保證率，有需要時(shí)有水可供，關(guān)鍵只在于落實(shí)政策性補(bǔ)償。

第二個(gè)核心問(wèn)題同樣棘手：公益性是否體現(xiàn)在工程完工后的資產(chǎn)折舊中？如考慮，亦即在工程端采取市場(chǎng)化成本定價(jià)，則到京津等核心受水區(qū)時(shí)，雖當(dāng)?shù)厮畠r(jià)已調(diào)整了十余年，但口門水價(jià)很可能仍將高于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行水價(jià)。

中央及地方政府都將面臨選擇：若不補(bǔ)貼，用水端在常規(guī)情況下棄用調(diào)水，南水北調(diào)維穩(wěn)北方地下水及生態(tài)的初衷難以實(shí)現(xiàn)；若補(bǔ)貼，則有可能出現(xiàn)“大調(diào)水、大浪費(fèi)”局面。

面對(duì)凡此種種，南水北調(diào)一期兩線調(diào)水最終如何定價(jià)，將是判斷這一工程真實(shí)性質(zhì)的最佳標(biāo)準(zhǔn)。