淡馬錫模式對完善國有資本管理體制的啟示

淡馬錫模式的國企改革核心解決的是體制機(jī)制問題

國有企業(yè)是我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，國有企業(yè)改革的成敗直接關(guān)系到財(cái)稅和經(jīng)濟(jì)體制改革的順利推進(jìn)，國企改革在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革中應(yīng)當(dāng)屬于加快取得突破性進(jìn)展的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

新加坡、以色列雖為小國，但其在國有企業(yè)改革方面的做法值得關(guān)注，特別是在當(dāng)前貫徹落實(shí)十八屆三中全會決定中，對研究設(shè)計(jì)我國國有企業(yè)改革方案具有一定的參考價(jià)值和借鑒意義。

新加坡：政府“無為而治”

淡馬錫控股有限公司（以下簡稱淡馬錫）成立于1974年，由新加坡財(cái)政部全資擁有并負(fù)責(zé)監(jiān)管，專門經(jīng)營和管理原國家投入到各類國有企業(yè)的資本。目前，淡馬錫直接控制20多家大型企業(yè)，基本占據(jù)新加坡金融、交通、通訊、電力、科技、地產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域；間接控制2000余家各種類型的其他企業(yè)，其控股的上市公司市值占新加坡證券市場總值近50%。

科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式。淡馬錫最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會，其有權(quán)決定公司經(jīng)營的大政方針、股息分配及配股等事宜。董事會下設(shè)執(zhí)行委員會、審計(jì)委員會、領(lǐng)袖培育與薪酬委員會，負(fù)責(zé)公司主要業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及人財(cái)物管理等事務(wù)。董事會授權(quán)高級管理層負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會設(shè)定的戰(zhàn)略和政策，并負(fù)責(zé)公司日常運(yùn)營與管理。董事長和總裁之間職責(zé)分工明確，相互制衡。淡馬錫對所投資的企業(yè)，按照法律制度行使股東權(quán)利，不干預(yù)企業(yè)日常運(yùn)營和決策，力求在授權(quán)與守則之間取得動態(tài)平衡。

與政府的關(guān)系清晰。淡馬錫自成立以來，政府一直堅(jiān)持“無為而治”的理念，不干預(yù)公司在營運(yùn)或商業(yè)上的各種決策。淡馬錫董事會和總裁直接向新加坡總統(tǒng)負(fù)責(zé)，董事會成員的任免或續(xù)任必須得到總統(tǒng)的同意，董事會對首席執(zhí)行長的任免也須獲得總統(tǒng)的同意。財(cái)政部主要通過推薦公務(wù)員任職，行使董事會人員及所屬企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免、審定主要經(jīng)營業(yè)務(wù)、審查重大投資項(xiàng)目、審核財(cái)務(wù)報(bào)表等行使監(jiān)管職責(zé)。政府對淡馬錫經(jīng)營活動做到監(jiān)管但不干預(yù)，重大事項(xiàng)審核但不承諾，鼓勵其大膽自主經(jīng)營又不失控。

以色列：國有企業(yè)局對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)

以色列國有企業(yè)是在1948年建國后，仿照蘇聯(lián)模式對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行大規(guī)模干預(yù)而建立的，包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)最多時(shí)有200多家。

財(cái)政部下屬國有企業(yè)局作為國有企業(yè)出資人。根據(jù)以色列1975年頒布的《國有企業(yè)法》，財(cái)政部設(shè)立國有企業(yè)局對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)，是以色列國有企業(yè)管理體系中的核心部門。

以私有化為目標(biāo)的國有企業(yè)改革。上世紀(jì)80年代中期開始，以色列政府對國有企業(yè)實(shí)施私有化，主要途徑是通過國際資本市場和特拉維夫證券交易所出售國有企業(yè)股權(quán)，放棄大股東地位。1991年，為了進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)私有化進(jìn)程，政府專門成立了一個(gè)由總理親自掌管的部長級委員會，除關(guān)系國計(jì)民生和國家安全的國有企業(yè)外，都被列入私有化范圍。2000年開始，著重對市場化程度較高的行業(yè)私有化。2005年—2007年，先后將通信公司、煉油廠、石油公司私有化，政府保留一票否決權(quán)（金股），要求企業(yè)在特定時(shí)期仍能滿足政府愿望。下一步，將陸續(xù)對國有郵政、航空、除電網(wǎng)外的電力企業(yè)實(shí)行私有化，對軍工企業(yè)仍將保留控股權(quán)。

對我國深化國企改革方案的啟示

新加坡、以色列兩國國企改革核心解決的是體制機(jī)制問題。我國的國企改革從十一屆三中全會擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)開始，到十四屆三中全會建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)了從“國營”到“國有”的轉(zhuǎn)變，同樣是圍繞著以上層簡政放權(quán)為核心的體制機(jī)制改革。近10年來，隨著以管人、管事、管資產(chǎn)為主要內(nèi)容的國資監(jiān)管體制的形成和強(qiáng)化，國有企業(yè)改革發(fā)展也出現(xiàn)了一系列新問題。十八屆三中全會有針對性地提出了要完善國有資產(chǎn)管理體制，借鑒兩國國有企業(yè)改革，對研究設(shè)計(jì)我國深化國企改革方案有如下啟示。

改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。按照簡政放權(quán)、理順政府與市場關(guān)系要求，國有資產(chǎn)管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離。因此，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加快轉(zhuǎn)變職能，由現(xiàn)行“管人、管事、管資產(chǎn)”的多重身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)監(jiān)管者。財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)研究制定國有資本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財(cái)務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī)，履行公共管理職責(zé)。發(fā)改委、工信部等部門負(fù)責(zé)研究制定宏觀戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策等。

按功能不同實(shí)施分層監(jiān)管，分批組建和改組若干國有資本投資公司。我國現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團(tuán)近120家（其中國資委直接管理的113家），對此可分為一般競爭類企業(yè)集團(tuán)和公共保障、戰(zhàn)略性、國家安全類企業(yè)集團(tuán)。組建或改組成立若干國有資本投資公司，行使國有資本出資人職責(zé)，依法行使對出資企業(yè)的股東權(quán)利。國有資本投資公司的主要負(fù)責(zé)人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免；國有資本投資公司屬于全資或獨(dú)資性質(zhì)的國有資本經(jīng)營預(yù)算的預(yù)算單位，國資預(yù)算政策、預(yù)算編制和預(yù)算信息的公開由財(cái)政部負(fù)責(zé)并報(bào)國務(wù)院和人大審批，戰(zhàn)略性、安全性、公共保障類政策及發(fā)展戰(zhàn)略由發(fā)改委和工信部制定并報(bào)國務(wù)院和人大審批。財(cái)政部、發(fā)改委、工信部等公共管理部門應(yīng)按照“一企一策”原則研究制定各投資公司的經(jīng)營目標(biāo)、考核辦法等，國資委根據(jù)“一企一策”的要求對若干家國有投資公司進(jìn)行監(jiān)督。針對近120家央企如何科學(xué)分類，組建或改組國有資本投資公司是本次國企改革的重點(diǎn)。有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)溝通，積極做好組建和改組若干國有資本投資公司的頂層設(shè)計(jì)。

以產(chǎn)權(quán)制度改革為中心，在經(jīng)營層面發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)?；旌纤兄破髽I(yè)屬于投資公司控股或參股的經(jīng)營實(shí)體。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是搞活國有企業(yè)的根本途徑，也是實(shí)施國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整、實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的必然選擇。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，可以通過改制上市、產(chǎn)權(quán)交易市場等公開交易方式，引入戰(zhàn)略投資者。在推進(jìn)混合所有制進(jìn)程中，要建立健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，加快實(shí)施企業(yè)關(guān)鍵管理人員和技術(shù)骨干的股權(quán)激勵制度，探索建立職業(yè)經(jīng)理人制度。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)管理者能上能下、職工能進(jìn)能出、收入能高能低的市場化經(jīng)營機(jī)制。

中央各部門所屬的大批中小國有企業(yè)和地方國有企業(yè)，特別是地市縣級的國有企業(yè)，主要集中在競爭性領(lǐng)域，以在轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營為主，可以一次性脫鉤并入相關(guān)的投資公司，也可參照以色列做法逐步實(shí)現(xiàn)完全退出。