可以預(yù)計(jì)，在2013年全國(guó)“兩會(huì)”上，鐵道部將納入大部制改革，以政企分開(kāi)原則啟動(dòng)鐵路改革正式提上議事日程，可謂意義重大。

財(cái)新編輯部多年來(lái)密切關(guān)注鐵路發(fā)展與改革，對(duì)其中的重大事件、議題均曾有深入的調(diào)查報(bào)道和評(píng)論。我們深望是項(xiàng)改革成為新一輪行業(yè)改革的號(hào)角，釋放出壟斷部門的巨大改革潛能，從而為中國(guó)未來(lái)發(fā)展創(chuàng)造最大紅利。

鐵路系統(tǒng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘之一，可稱中國(guó)“政企不分”最為嚴(yán)重的部門。直至今日，鐵道部仍兼具政府和企業(yè)雙重職能，既是行業(yè)的行政主管部門，又直接經(jīng)營(yíng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)。這種體制的形成與鐵路網(wǎng)的行業(yè)特點(diǎn)有關(guān)，但早已弊端叢生，難以為繼。多年來(lái)，鐵路改革的強(qiáng)烈呼聲從未中斷。

世紀(jì)之交，鐵路改革曾進(jìn)入試點(diǎn)“網(wǎng)運(yùn)分離”的關(guān)鍵階段。遺憾的是改革至2003年戛然而止。新任鐵道部長(zhǎng)劉志軍提出“跨越式發(fā)展”得到?jīng)Q策層認(rèn)可，“網(wǎng)運(yùn)分離”試點(diǎn)被中止，鐵路改革從此成了敏感詞。雖然在各方壓力下，鐵路系統(tǒng)曾有“主輔分離”“撤銷分局”“減員增效”等局部修補(bǔ)之策，但始終未觸及政企合一的壟斷之本，鐵路投融資體制、運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管分離等制度性變革也就無(wú)從談起。過(guò)去十年間，一再錯(cuò)失改革良機(jī)的鐵路，成了橫亙?cè)谥袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)上的超級(jí)壟斷怪獸。

此次藉“大部制”改革契機(jī)，鐵路改革終于迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。近年來(lái)鐵路系統(tǒng)中發(fā)生的一系列大事件，促使人們對(duì)鐵路改革滯后的弊端展開(kāi)深刻反思。劉志軍、張曙光為代表的鐵道部高官窩案，暴露其尋租腐敗之嚴(yán)重；“7?23”溫州動(dòng)車事故及一系列大小事故，則顯示其面對(duì)安全挑戰(zhàn)之嚴(yán)峻；而高鐵建設(shè)的規(guī)模過(guò)大、浪費(fèi)驚人，以及貨運(yùn)建設(shè)投入不足、效率低下，僅是鐵路重投資、輕運(yùn)營(yíng)、缺乏市場(chǎng)意識(shí)的典型表現(xiàn)。鐵的事實(shí)，早已對(duì)爭(zhēng)論已久的鐵路“先發(fā)展還是先改革”做出了回答。

財(cái)新獲悉，鐵路系統(tǒng)的下一步改革，很可能始于政企切分：鐵道部原承擔(dān)行政職能的部門將轉(zhuǎn)入交通部，而承擔(dān)經(jīng)營(yíng)職能的部門轉(zhuǎn)為鐵路運(yùn)輸總公司，總公司之下的客運(yùn)專線（包括高鐵車站）、既有線分立，信號(hào)、裝備乃至票務(wù)等獨(dú)立。這種初步安排，會(huì)成為未來(lái)深化改革的新起點(diǎn)。

多年來(lái)，各界對(duì)鐵路改革方案并未達(dá)成一致，但是，所有擬議中的方案均指向市場(chǎng)導(dǎo)向，要求政企分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放投資、放松管制。改制后，政府不能再直接從事投資活動(dòng)、插手經(jīng)營(yíng)事務(wù)，其職責(zé)是在保障互聯(lián)互通、運(yùn)輸安全、管制壟斷性價(jià)格等基本監(jiān)管上多下功夫，監(jiān)督壟斷企業(yè)，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，不僅有利于鐵路的運(yùn)營(yíng)體制改革，也有利于投融資體制改革，解決鐵路投資與運(yùn)營(yíng)的嚴(yán)重低效、相關(guān)投資人和債權(quán)人的權(quán)益保障等問(wèn)題。只有政企分開(kāi)，在路網(wǎng)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方面引入競(jìng)爭(zhēng)，才能使得民間資本進(jìn)入鐵路，真正形成不同投資主體乃至不同所有制之間的競(jìng)爭(zhēng)。須知在壟斷行業(yè)的改革上，如何能更充分地引入競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)，乃是最大的難題，這將構(gòu)成對(duì)執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

政企分開(kāi)，并非易事。搭車“4萬(wàn)億”的“高鐵大躍進(jìn)”，使得鐵道部的債務(wù)飆升至2萬(wàn)億以上，資金鏈已近斷裂，主要靠國(guó)家政策扶持勉強(qiáng)支撐。政企分開(kāi)后，巨額債務(wù)如何處置，將直接影響改革進(jìn)程，也會(huì)考驗(yàn)決策者的改革決心。此外，在鐵路運(yùn)輸總公司旗下按業(yè)務(wù)條線成立公司，與在鐵路運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)適度引入競(jìng)爭(zhēng)還相距甚遠(yuǎn)；未來(lái)網(wǎng)運(yùn)分離模式與區(qū)域模式何者為優(yōu)的爭(zhēng)論仍會(huì)持續(xù)，改革注定仍將是荊棘叢生。

與電力、電信、石油等有相近特點(diǎn)的行業(yè)相比，鐵路改革更加復(fù)雜，屬于深水區(qū)改革。但是，上述行業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)也表明，即使?fàn)幾h難以避免，方案難以抉擇，改革只要邁出一小步，行業(yè)就會(huì)前進(jìn)一大步，改革須迎難而上。當(dāng)然，行業(yè)改革不可能一蹴而就，需要經(jīng)過(guò)多次拆分重組，不斷應(yīng)對(duì)發(fā)展和改革帶來(lái)的新問(wèn)題。因此，包括鐵路在內(nèi)的行業(yè)改革均將是持久戰(zhàn)。

過(guò)往30余年，中國(guó)在民航、電信、電力、石油等多個(gè)帶有壟斷性質(zhì)的行業(yè)發(fā)起了數(shù)輪改革，經(jīng)驗(yàn)豐富而教訓(xùn)也相當(dāng)沉重。最大的經(jīng)驗(yàn)表明，改革需要支付“成本”，改革越遲則成本越高，但改革的成本終究小于不改革的成本。多年遲滯的鐵路改革重行啟動(dòng)，必是成本高企，其推行力度，最終將體現(xiàn)新的決策層對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系這一改革核心問(wèn)題的認(rèn)知度。鐵路改革的信號(hào)意義即在于此。