在追求“高質(zhì)量發(fā)展”的當(dāng)下，能源合作的目標(biāo)已不僅僅在于獲得能源資源，更覆蓋了資源來源多樣化、運(yùn)輸路徑多樣化、工業(yè)發(fā)展、價值鏈升級、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、政策協(xié)調(diào)、金融合作、可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域治理等議題。
目前，“一帶一路”能源合作已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某删?，但在合作過程中，參與者仍需要關(guān)注地緣政治、金融和法律等方面的風(fēng)險。
“一帶一路”與能源合作相輔相成
從性質(zhì)上看，國際能源合作涵蓋能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、能源貿(mào)易和投資、能源金融合作和可持續(xù)發(fā)展合作等領(lǐng)域，其規(guī)模大、層次豐富、影響深遠(yuǎn)的特點十分契合“一帶一路”倡議推進(jìn)中國對外開放、中國與沿線國家互利共贏的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和保障中國能源安全的安全目標(biāo)。
自“一帶一路”倡議提出以來，中國官方出臺了多份相關(guān)指導(dǎo)文件，不斷強(qiáng)調(diào)能源合作在其中的重要角色。在2017年的“一帶一路”峰會上，中國國家發(fā)改委和國家能源局共同發(fā)布了《推動絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路能源合作愿景與行動》，為能源合作設(shè)定了目標(biāo)和原則，并倡議在政策溝通、貿(mào)易暢通、能源投資、能源產(chǎn)能等七個方面加強(qiáng)合作。
與此同時，有關(guān)“一帶一路”能源合作的倡議在沿線國家也受到了政府層面的廣泛歡迎。在2018年召開的首屆“一帶一路”能源部長會議上，中國并與阿富汗、玻利維亞等17個國家共同發(fā)布了《建立“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》，確定在2019年正式成立伙伴關(guān)系。
對于中國和“一帶一路”沿線國家而言，大力推動該倡議落地的背后是各方在能源領(lǐng)域的廣泛共同利益。在上文提到的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易和投資等領(lǐng)域的合作不僅對于參與國本身而言也有創(chuàng)造就業(yè)、引進(jìn)技術(shù)、提振經(jīng)濟(jì)的作用，可以從整體上加強(qiáng)互聯(lián)互通、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工、完善地區(qū)市場，從而促進(jìn)區(qū)域一體化和可持續(xù)發(fā)展。
目前，“一帶一路”能源合作已經(jīng)取得了巨大成就，除了“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系的不斷推進(jìn)，中國與沿線國家地區(qū)也落地了一批重大項目，包括中國-俄羅斯、中國-中亞、中國-緬甸之間的重要油氣管道，以及越南永新燃煤電廠、俄羅斯捷寧斯卡婭電站、英國欣克利角C核電站等一大批火電站、水電站、核電站和電網(wǎng)建設(shè)項目。
在此過程中，除了政府層面的積極配合，以中石油、中石化、國家電網(wǎng)、中廣核等為代表的中國國有能源企業(yè)發(fā)揮了重要作用。油氣管道的貫通和海外電站電網(wǎng)的建設(shè)推進(jìn)了中國企業(yè)走出去的步伐，保障了中國的能源資源安全，推動了區(qū)域互聯(lián)互通，也直接惠益了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
“一帶一路”能源風(fēng)險分析
一、地緣政治與社會風(fēng)險：
國際合作中短期與長期、局部與整體的政策優(yōu)先事項是不同的。“一帶一路”作為一個宏觀、長遠(yuǎn)的合作倡議，難免出現(xiàn)與沿線國家自身的、短期的國家利益相矛盾的地方。
在能源領(lǐng)域，由于跨國境能源項目周期長、規(guī)模大的特點，為了盡可能減少能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于地方所帶來的政治、環(huán)境、社會負(fù)面影響，項目方可能要長期承擔(dān)額外的協(xié)調(diào)成本。尤其是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不穩(wěn)定的國家和地區(qū)，恐怖主義、分裂主義和極端主義等安全問題都有可能影響到項目建設(shè)乃至領(lǐng)土主權(quán)穩(wěn)定。
同時，跨境項目在可行性研究和建設(shè)許可程序等方面可能面臨周期長的問題，雙邊和多邊關(guān)系、政府更迭和政策變化等政治方面的因素也有可能導(dǎo)致能源項目推進(jìn)面臨不確定性。
二、金融和投資風(fēng)險：
在金融和投資領(lǐng)域影響“一帶一路”能源合作的主要包括兩個問題：
1)沿線國家財政實力與營商環(huán)境問題。
政府自身的財政實力和投資能力也會影響到項目的最終落地。穆迪認(rèn)為，在“一帶一路”沿線，只有不到40%的國家擁有相對較高的財務(wù)實力。穆迪的數(shù)據(jù)顯示，自2013年以來，37%的“一帶一路”相關(guān)投資流入評級為“Ba”或更低的國家，這意味著與投機(jī)因素和重大信用風(fēng)險相關(guān)聯(lián)。
2)能源項目的效益問題。
由于能源項目通常規(guī)模大、周期長，因此單純的政府支持可能無法滿足項目融資需求。“一帶一路”倡議鼓勵將社會資本納入投資，使用PPP模式。然而，考慮到跨境項目所面臨的各類政治經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險，以及當(dāng)前著力推動的新能源項目收益不足的現(xiàn)實，私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項目并非理所當(dāng)然。公共部門有責(zé)任通過建設(shè)透明的監(jiān)管框架、加強(qiáng)參與方政治聯(lián)系等手段為投資者提供更多的投資穩(wěn)定性。
三、法律風(fēng)險：
“一帶一路”能源合作涉及國家多、金額大、領(lǐng)域也多。但是，現(xiàn)有的中國多邊合作框架中法律規(guī)范尚存在不足。因此，“一帶一路”合作項目的推進(jìn)和保障仍然主要依賴于中國與其鄰國之間的一系列雙邊協(xié)議，政治調(diào)解和外交斡旋也是其中比較常用的方法。
在多邊合作中制定完善的法律框架是一項巨大的工程。中國已經(jīng)試圖逐漸建立像亞投行等機(jī)構(gòu)來消除跨境合作中的機(jī)制性障礙，但隨著“一帶一路”跨境能源項目數(shù)量和復(fù)雜程度的增加，中國亟需與沿線國家建立起更加完善的多邊法律框架來處理潛在的爭端和風(fēng)險。
四、環(huán)境風(fēng)險：
2015年各國通過巴黎協(xié)議后，各國均開始提高對能源項目的環(huán)境保護(hù)要求，令可再生能源應(yīng)用和清潔能源技術(shù)創(chuàng)新越來越重要，亦為能源投資者帶來兩種新的考慮。
第一，能源公司在“一帶一路”沿線國家投資時，需要留意該國碳排放和環(huán)境保護(hù)政策，避免被當(dāng)?shù)卣鹪V和社會反對。第二，可再生成本下降和技術(shù)創(chuàng)新推動了能源轉(zhuǎn)型，長遠(yuǎn)來說，將令傳統(tǒng)化石能源生產(chǎn)國收入減少，繼而影響他們對地區(qū)安全的投入。
“要致富，先修路”是中國發(fā)展觀的縮影，而能源合作則得益于“一帶一路”倡議所營造的良好環(huán)境，同時亦促進(jìn)“一帶一路”推動互聯(lián)互通，進(jìn)而加強(qiáng)區(qū)域一體化和中國在多邊治理中的參與。
對于中國來說，能源合作對于其應(yīng)對發(fā)展過程中所面臨的挑戰(zhàn)有著多方面的積極作用，例如推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、開拓新興市場、管理過剩產(chǎn)能、保障地區(qū)安全和維護(hù)周邊關(guān)系等。這是中國推動“一帶一路”能源合作的根本動力，對于“一帶一路”沿線國家而言也是類似。面對當(dāng)前政治、金融、法律等方面的挑戰(zhàn)，中國與“一帶一路”沿線各國還需要進(jìn)一步完善合作框架，從而為共同繁榮提供保障。
