當(dāng)下我們需要探討的問題,已經(jīng)從“要不要限制煤炭”,變成更有意義的“如何限制煤炭”。限制煤炭已經(jīng)成為“正確的事”,但是如何把事情做正確,在當(dāng)前減緩氣候變化、解決環(huán)境問題的壓力之下,已經(jīng)成為需要超越最優(yōu)經(jīng)濟(jì)效率視角之上的考量。因?yàn)檫@種“最優(yōu)”,往往只存在于理論中。
過去一年,世界各地極端天氣頻發(fā),高溫極寒輪番來襲,已經(jīng)并將繼續(xù)對(duì)全球產(chǎn)生深刻的影響。雖然從“氣候變化”到“具體地區(qū)及時(shí)段的天氣變化”存在著較長的邏輯鏈條,但若忽視對(duì)于全球氣候變化的控制,極端天氣問題發(fā)生的概率無疑將會(huì)增加。
基于這個(gè)大前提,無論是從化石能源對(duì)于氣候及天氣影響的長鏈條來推斷,還是出于風(fēng)險(xiǎn)管理的考量,限制煤炭、并根據(jù)各國實(shí)際情況,讓煤炭在不影響能源安全的前提下逐步退出歷史舞臺(tái)是解決氣候變化及氣候安全問題的必要條件。雖說每個(gè)環(huán)節(jié)都存在一定的不確定性,但這并不影響我們得出確定性的結(jié)論。
圖片來源:PIXABAY
根據(jù)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo),到本世紀(jì)末,全球平均溫升要控制在2度以內(nèi)(與工業(yè)革命之前相比),并向?qū)崿F(xiàn)1.5度努力。政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)的文獻(xiàn)綜述顯示,要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)(對(duì)應(yīng)66%的概率),整個(gè)能源與生態(tài)系統(tǒng)的碳排放只有大約1萬億噸的CO2當(dāng)量預(yù)算(如果按照1.5度目標(biāo)計(jì)算,預(yù)算僅有4,500-6,000億噸)。這意味著,如果現(xiàn)在不采取有效措施實(shí)現(xiàn)全球碳排總量的銳減,不到20年,這一預(yù)算就會(huì)耗盡。
然而,按照30-35年的正常退役期估算,盡管各國現(xiàn)存燃煤電廠的情況各異,但總體來看,全球現(xiàn)存燃煤電廠在其剩余壽命期內(nèi)的排放就將超過這一預(yù)算的1/3。如果我們要堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)這一氣候安全目標(biāo),目前探明的可采儲(chǔ)量中80%以上的煤炭、50%的石油與40%以上的天然氣都需要被永久地留在地殼中。
全球?qū)嵺`:“控煤俱樂部”在不斷擴(kuò)大
在2017年的氣候大會(huì)上,墨西哥等超過20個(gè)國家發(fā)起成立了“控制煤電”聯(lián)盟。芬蘭、英國、法國、愛爾蘭等國相繼提出了完全擺脫對(duì)煤炭的依賴、以及限制石油頁巖氣開采的時(shí)間表。必須承認(rèn),上述提及的國家中有不少中小型國家,煤電體量較小,化石燃料消費(fèi)也不多,所以這些國家的“脫煤”對(duì)其能源結(jié)構(gòu)的影響程度,難以和中國、德國、美國等煤電大國相比。
圖片:歐洲控煤時(shí)間圖 來源:ResearchGate
但就在今年年初,德國官宣將開啟“脫煤大業(yè)”。2018年6月,德國成立了官方名稱為“增長、結(jié)構(gòu)變化與就業(yè)委員會(huì)”的機(jī)構(gòu),討論擺脫對(duì)煤炭的依賴以及對(duì)應(yīng)的社會(huì)政策問題。作為重度依賴煤電(約40%的電力是煤電)的世界第四大經(jīng)濟(jì)體,德國的脫煤轉(zhuǎn)型對(duì)于中國有著重要借鑒意義。
經(jīng)過半年的討論,2019年1月26日,委員會(huì)以27票贊成、1票反對(duì)的絕對(duì)多數(shù)達(dá)成了“退煤”共識(shí),并公布了退煤路線圖。德國的退煤時(shí)間表主要有三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn):
● 2022年,將硬煤和褐煤發(fā)電裝機(jī)容量從43GW減少到30GW左右;
● 2030年,煤電裝機(jī)容量進(jìn)一步減少到17GW;
● 2038年,煤電正式退出德國能源系統(tǒng)。
此外,德國政府還將在2023、2026以及2029年對(duì)退煤路線圖和實(shí)施措施進(jìn)行盤點(diǎn),并于2032年進(jìn)行評(píng)估來確定是否可以把退煤期限提前至2035年。
再來看美國。 對(duì),美國有個(gè)川普,但川普不代表美國,他對(duì)于美國能源政策的代表性,應(yīng)該只限于聯(lián)邦層面的“產(chǎn)業(yè)特定政策”方面。過去10年間,煤電在美國能源結(jié)構(gòu)的比重已經(jīng)下降了近20個(gè)百分點(diǎn),發(fā)電量下降40%,川普那些為了拯救煤電與核電、不惜破壞“調(diào)度優(yōu)先次序”(merit-order)基本市場(chǎng)原則的“努力”,注定難以成功。
圖片:美國2017年脫煤民調(diào)結(jié)果 來源:Vox
德國和美國的在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面的實(shí)踐,對(duì)于中國來說,或許都有著更大的借鑒意義。
需求側(cè)政策:理論上最優(yōu),力度卻總不夠
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)處理市場(chǎng)失靈的視角,氣候變化根源于溫室氣體排放,是人類能源相關(guān)活動(dòng)所導(dǎo)致的外部性問題(私人收益不等于社會(huì)收益)。解決這個(gè)問題的最優(yōu)政策是給外部性以明確的定價(jià),來表明資源使用的稀缺性,從而將資源配置給更需要的主體來使用與消費(fèi),達(dá)到整體控制的目標(biāo)。
世界銀行2017年發(fā)布Report Of The High-Level Commission On Carbon Prices就是這一理論在應(yīng)用層面的集中體現(xiàn)。這份報(bào)告認(rèn)為,要想實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的減碳目標(biāo),全球碳價(jià)格需要在2020年達(dá)到每公噸(二氧化碳當(dāng)量)40-80美元,2030年達(dá)到每公噸50-100美元,并結(jié)合采取配套政策。
未來幾年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)有力競(jìng)爭者之一的哈佛大學(xué)教授Martin Weitzman也在理論上證明:只要所有國家認(rèn)同一個(gè)共同的碳稅治理程序,通過談判與多數(shù)表決原則,這些完全自私的國家最終會(huì)達(dá)成一個(gè)社會(huì)最優(yōu)的碳稅水平。但是就目前的國際政治與治理現(xiàn)狀來看,這個(gè)前提仍然顯得相當(dāng)嚴(yán)苛,甚至不切實(shí)際。
如此看來,雖然理論上的完備性與完美是令人佩服的,但是這些植根于經(jīng)濟(jì)效率的主張,在實(shí)際政策框架體系內(nèi)的影響力非常有限。相比之下,“供給側(cè)的直接限制”這種“命令—控制性”政策更加簡單直接。沒有過于復(fù)雜的設(shè)計(jì),也減少了負(fù)擔(dān)沉重的監(jiān)管與行政程序,效果反而更加顯著。
我們可以將煤炭供給側(cè)直接限制政策與MRV原則(Measurement, Reporting and Verification,也就是可監(jiān)測(cè)、可報(bào)告、可核查)做個(gè)比較。MRV是溫室氣體治理體系中經(jīng)常提及的一個(gè)詞。在現(xiàn)行體制下,各國要確定減排指標(biāo),就必須利用MRV以保證減排的真實(shí)性與進(jìn)度。
來源:UNDP Low Emission Capacity Building Programme
雖然現(xiàn)行的氣候體系完全是一套自愿體系,但背后的工作量依舊千頭萬緒、龐大無比。可如果在供給側(cè)直接限制煤炭,其實(shí)就可以完全不需要MRV了;再進(jìn)一步,如果這種對(duì)供給側(cè)的限制切實(shí)可行,它可以帶來一種“世界公民”的示范效應(yīng),給更多國家的跟進(jìn)提供“成本可接受”方案的提示。
綜上所述,從需求側(cè)限制煤炭的政策成功的概率明顯不高。那么這樣的政策是否還是“最優(yōu)”的政策,就需要打個(gè)問號(hào)了。
我國的供給側(cè)限制政策
能源經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是開放的系統(tǒng),受政府政策與個(gè)人行為的影響很大,主要取決于人們對(duì)系統(tǒng)的預(yù)期與目標(biāo)。能源技術(shù)的歷史告訴我們:一種能源退出歷史,往往不是因?yàn)樗暮慕?,而是因?yàn)槌霈F(xiàn)了更好、更高級(jí)的能源。煤炭代替薪柴、油氣替代煤炭,都是如此。
因此,限制煤炭不能局限于經(jīng)濟(jì)效率視角,更要從歷史沿革(所謂路徑依賴)、能源政策制定的特點(diǎn)、法律與政治,甚至是心理與文化等多維度來進(jìn)行考量。
在理論層面上,煤炭供應(yīng)側(cè)的限制措施可能并非經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)的選擇;但從動(dòng)態(tài)以及長期的氣候影響上來看,任何旨在有效限制煤炭的政策與行動(dòng),都將在可預(yù)見的未來更加流行,正如前文所提,限制煤炭使用需要更激進(jìn)的政策和目標(biāo)。
當(dāng)然,我們需要確認(rèn)這種限制不會(huì)帶來超過100%的煤炭需求反彈。比如一個(gè)地區(qū)控煤,造成其他地區(qū)煤炭價(jià)格大幅下降,反而造成煤炭使用量上升,甚至超過控煤地區(qū)的減少量的情形。
說回中國,我國的煤炭供給側(cè)限制政策以及煤炭退出時(shí)間表,不應(yīng)是盲目的順應(yīng)國際趨勢(shì),而是我們自身的必要需求,以及全球視角下“人類的共同責(zé)任”決定的。
從減緩氣候變化、能源轉(zhuǎn)型的長期趨勢(shì)來看,中國煤電行業(yè)具有結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必要性;就中短期而言,生產(chǎn)率提高、開采成本問題、礦工的工作尊嚴(yán)以及本地環(huán)境質(zhì)量提升的壓力更是要求我們盡快收縮煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)模。
更重要的,我國也已經(jīng)積累了實(shí)施能力方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。從過去的能源政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來看,供給側(cè)的改革往往是有效的——這一結(jié)論從我國利用政策引導(dǎo)煤電進(jìn)行環(huán)保改造升級(jí)的進(jìn)程已經(jīng)可見一斑。因?yàn)樗婕暗闹黧w更少,從而容易“指揮”控制,信息不對(duì)稱程度也小,因此,筆者有理由相信,加快中國煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程,是可能的。